Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации терроризм является одной из угроз национальной безопасности России. В Военной доктрине Российской Федерации международный терроризм назван в качестве одной из основных внешних военных опасностей, а создание и деятельность незаконных вооруженных формирований и террористических организаций на территории Российской Федерации или на территориях ее союзников является одной из основных внутренних военных опасностей.
В целях обеспечения безопасности граждан и государства в России действует общегосударственная система противодействия терроризму, которая представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
9 декабря 2014 г. на совместном заседании Национального антитеррористического комитета (НАК) и Федерального оперативного штаба (ФОШ) председателем Комитета директором ФСБ России А.В. Бортниковым было отмечено, что в результате реализации скоординированных силовых и профилактических мероприятий в 2014 г. произошло практически трехкратное сокращение количества преступлений террористической направленности по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Если в 2013 г. совершено 218 преступлений такого рода, то в 2014 г. – 78. Однако обстановка в Российской Федерации в сфере противодействия терроризму продолжает оставаться напряженной. Сохраняется активность северокавказского бандподполья и международного терроризма .
Одной из важных и приоритетных мер в противодействии терроризму является активная предупредительно-профилактическая работа. Вместе с тем, особую роль играет борьба с терроризмом, т. е. деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов. В результате данной деятельности в 2014 г. органам правопорядка и спецслужбам удалось предотвратить 59 преступлений террористической направленности, в том числе 8 готовившихся терактов. К отказу от террористической деятельности удалось склонить 30 лиц, ранее связанных с бандподпольем. На Северном Кавказе в результате контртеррористических операций и оперативно-боевых мероприятий нейтрализованы 233 бандита, в том числе 38 главарей. Задержаны 637 членов бандподполья и их пособников. Из незаконного оборота изъято 272 самодельных взрывных устройства, значительное количество огнестрельного оружия и иных средств поражения. Уголовное наказание понесли 219 преступников, в их числе 4 фигуранта уголовного дела по террористическим актам в Волгограде .
Согласно Военной доктрине Российской Федерации одной из основных задач России по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов является участие в борьбе с международным терроризмом (подп. «т» п. 21). В этих условиях основные усилия общегосударственной системы противодействия терроризму направлены на повышение уровня координации деятельности силовых ведомств, организации профилактической работы и нормативного правового регулирования.
Координацию деятельности по противодействию терроризму, организацию планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управление контртеррористическими операциями обеспечивают Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, антитеррористические комиссии и оперативные штабы в субъектах Российской Федерации. В борьбе с терроризмом непосредственно участвуют силовые структуры и ведомства нашего государства. Так, в состав ФОШ включено руководство МВД России, ФСБ России, Минобороны России, МЧС России, МИД России, СВР России, ФСКН России, ФСО России, Росфинмониторинга, Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, Следственного комитета России и заместитель Секретаря Совета безопасности России .
В Военной доктрине Российской Федерации в качестве одной из основных задач, стоящих перед Вооруженными Силами, другими войсками и органами в мирное время, указана борьба с терроризмом на территории Российской Федерации и пресечение международной террористической деятельности за пределами ее территории (подп. «о» п. 32);
Согласно Положению о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации одной из его функций в сфере организации планирования обороны Российской Федерации является организация проведения в Вооруженных Силах мероприятий по противодействию терроризму и контроль за их осуществлением (подп. «к» п. 8).
Участие Вооруженных Сил Российской Федерации в противодействии терроризму представляет собой деятельность, осуществляемую в рамках обеспечения военной безопасности государства, направленную на уничтожение, подавление, блокирование сил и средств, используемых для совершения террористического акта, находящихся под общим руководством, способных вести или ведущих боевые действия, и инфраструктуры, обеспечивающей их эффективное применение, – посредством привлечения подразделений, частей и соединений .
Вооруженные Силы Российской Федерации, участвуя в контртеррористической деятельности, должны осуществлять комплекс организационных и практических мероприятий органов военного управления, войск (сил) и организаций Вооруженных Сил по предупреждению, выявлению, пресечению и минимизации последствий террористической деятельности, проводимых во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, другими войсками, воинскими формированиями и органами, политическими и общественными организациями.
Контртеррористическая деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации должна обеспечивать: своевременное усиление охраны и обороны военных объектов, вооружения, военной техники и материальных средств; выявление подготовки террористических актов; подготовку войск, сил и средств к нанесению превентивных ударов по террористическим организациям, базам и лагерям подготовки боевиков; формирование среди военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил отрицательного отношения к терроризму .
Следует отметить, что правовые и организационные основы участия Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом установлены федеральными законами «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ и «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ.
Согласно ст. 10 Федерального закона «Об обороне» Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Федерального закона «О противодействии терроризму» Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться:
– для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;
– для пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;
– для участия в проведении контртеррористической операции (КТО) в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом;
– для пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
Кроме того, в рамках установленных международными нормами права, Вооруженные Силы Российской Федерации обеспечивают защиту находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, защиту военных объектов, а также выполняют ряд иных задач.
В зависимости от характера проводимой операции, территории ее проведения и масштабов привлечения сил и средств решение о применении Вооруженных Сил Российской Федерации в установленном законом порядке может принимать:
а) Президент Российской Федерации:
– на основании соответствующего постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (например, в случае необходимости использования формирований Вооруженных Сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью за пределами территории Российской Федерации, осуществляемой против Российской Федерации либо российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации);
– в случае необходимости привлечения соединения Вооруженных Сил для участия в проведении КТО;
б) руководитель контртеррористической операции – в случае необходимости привлечения подразделений и воинских частей Вооруженных Сил для участия в проведении КТО.
Статьей 12 Федерального закона «О противодействии терроризму» установлено, что решение о проведении КТО и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности (директор ФСБ России), либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального управления ФСБ России – начальник оперативного штаба в соответствующем субъекте Российской Федерации, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.
В случае если для проведения КТО требуются значительные силы и средства и операция охватывает территорию, на которой проживает значительное число людей, директор ФСБ России уведомляет о введении правового режима КТО главу государства, Председателя Правительства, председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Генерального прокурора, а при необходимости иных должностных лиц.
Условиями привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации к участию в противодействии терроризму является наличие совокупности факторов, которые определяют:
– легитимность участия Вооруженных Сил в противодействии терроризму (фактические и правовые условия);
– необходимость применения боевой техники, оружия и специальных средств Вооруженных Сил в соответствии с нормативными правовыми актами;
– меру привлечения сил и средств Вооруженных Сил к участию в противодействии терроризму, а именно привлечение подразделений, частей или соединений .
Рассмотрим некоторые аспекты выполнения Вооруженными Силами Российской Федерации задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации .
Согласно Федеральному закону «Об обороне» в целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и федеральным законодательством.
Решение об оперативном использовании за пределами территории Российской Федерации воинских формирований, как указано выше, принимается Президентом Российской Федерации на основании постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В случае полного выполнения Вооруженными Силами Российской Федерации поставленных задач по пресечению международной террористической деятельности или нецелесообразности их дальнейшего пребывания за пределами территории Российской Федерации главой государства принимается решение об отзыве формирований Вооруженных Сил, о чем информируется Совет Федерации. Кроме того, решение о досрочном отзыве формирований Вооруженных Сил может приниматься Минобороны России по поручению Президента Российской Федерации (п. 4 ст. 10.1 Федерального закона «Об обороне»).
Общая численность формирований Вооруженных Сил Российской Федерации, районы их действий, стоящие перед ними задачи, срок их пребывания за пределами территории Российской Федерации и порядок замены определяются Президентом Российской Федерации. Правовые основы комплектования Вооруженных Сил, материально-технического, медицинского и иных видов обеспечения, а также направления гражданского персонала за пределы территории Российской Федерации установлены ст. 10 Федерального закона «О противодействии терроризму» и регламентируются иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Непосредственно комплектование и обеспечение осуществляет Минобороны России. Вместе с тем, следует учитывать, что при освещении в СМИ сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников необходимо соблюдать принцип конфиденциальности.
Также отметим, что в соответствии с федеральным законодательством военнослужащие, сотрудники и специалисты органов государственной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом, а также члены их семей находятся под защитой государства и подлежат правовой и социальной защите. Социальная защита лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, осуществляется с учетом правового статуса таких лиц, устанавливаемого нормативными правовыми актами Российской Федерации .
В случае принятия Президентом Российской Федерации соответствующего решения Вооруженные Силы Российской Федерации вправе применять вооружение с российской территории против находящихся за ее пределами террористов и их баз, а также использовать формирования Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории России.
В зависимости от характера выполняемой задачи в сфере борьбы с терроризмом и от конкретной террористической угрозы, которую необходимо устранить, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Так, в 2007 г. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены три важнейших Положения, которые определяют:
– порядок применения оружия и боевой техники Вооруженными Силами для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или пресечения такого террористического акта;
– порядок применения оружия и боевой техники Вооруженными Силами для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта;
– порядок применения Вооруженными Силами оружия, боевой техники и специальных средств при участии в проведении контртеррористической операции.
Применение оружия и боевой техники осуществляется на основе принципа соразмерности применяемых мер степени террористической опасности, а также других принципов, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии терроризму».
Для качественного выполнения боевых задач по пресечению террористической деятельности особое внимание уделяется командно-штабным тренировкам и тактико-техническим учениям, в том числе международным. В ходе учений и проверок в различных видах и родах войск изучается организаторская деятельность командиров по выполнению мероприятий противодействия терроризму в подразделениях управлений соединений, полков и других подразделениях, а также проверяются отдельные вопросы состояния боевой готовности. Особое внимание уделяется оценке готовности подразделений антитеррора к внезапному выполнению задач по предназначению, действий дежурных сил при приведении соединения в высшие степени боевой готовности с практическим выполнением первоочередных мероприятий. В качестве примера международного сотрудничества в области противодействия терроризму следует назвать учения Россия – НАТО «Бдительное небо», проведенные в 2013 г. уже третий раз. В рамках этих учений отрабатывались системы информационного обмена в целях раннего обнаружения воздушных судов, подозреваемых в использовании их как оружия террора, и координации действий по предотвращению террористического акта. Однако в руководящих документах отмечается, что международное антитеррористическое сотрудничество должно быть более эффективным .
С учетом изложенного и оценивая боеготовность сил и средств следует сказать, что в целом в России сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних опасностей национальной безопасности, в том числе террористических, что, в частности, подтверждается качественным решением задач обеспечения безопасности важных общественно-политических и международных мероприятий, в том числе зимних Олимпийских игр в городе Сочи. Важная роль в антитеррористической деятельности отводится Вооруженным Силам Российской Федерации.
1 Утверждена Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г.
2 Утверждена Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 г. № Пр-2976.
3 Интернет-портал Национального антитеррористического комитета [Электронный ресурс]. URL: http://nac.gov.ru.
4 Выступление директора ФСБ России на заседании НАК и ФОШ 9 декабря 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://nac.gov.ru.
5 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» от 15 февраля 2006 г. № 116.
6 Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации» от 23 июля 2013 г. № 631.
7 Кириллов Е.А. Правовое регулирование участия Вооруженных Сил Российской Федерации в 8 противодействии терроризму : дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
8 Леншин С.И. Участие Вооруженных Сил Российской Федерации в контртеррористической деятельности // Терроризм и безопасность на транспорте : сб. материалов III междунар. науч.-практ. конф. М., 2004.
9 Кириллов Е.А. Указ. соч.
10 Корякин В.М. Использование (применение) вооруженных сил на территории иностранного государства: терминологический аспект // Право в Вооруженных Силах. 2014. № 4.
11 Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом» от 22 января 1997 г. № 58.
12 Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму» от 6 июня 2007 г. № 352.
13 Подпункт «к» п. 12 Военной доктрины Российской Федерации.
Статья к.ю.н. Козлова В.В. опубликована в научно-практическом журнале «Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение» № 3, март 2015 г.
